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COMO ELEMENTOS PARA LA PERSISTENCIA DEMOCRÁTICA SUMARIO: I. Transición jurídica y rendición de cuentas. II. El con-cepto de democracia y la rendición de cuentas. III. Vínculos fácticosde la democracia y la rendición de cuentas. IV. Un diseño institucio-nal para las comisiones de acceso a la información y los órganossuperiores de fiscalización. V. El papel de los cuerpos intermedios.
VI. Corolario. VII. Bibliografía.
I. TRANSICIÓN JURÍDICA Y RENDICIÓN DE CUENTAS El proceso de rediseño institucional de México, resultado de su transicióndemocrática e incipiente y titubeante consolidación, se encuentra divididoen dos generaciones de reformas. En la primera generación coinciden lacristalización de las instituciones electorales imparciales y la de los órga-nos defensores de los derechos humanos. También a esa generación co-rresponde la instrumentación de los primeros Consejos de la JudicaturaFederal. A ellas les correspondió separar la función electoral del ámbitogubernamental, dotar de legitimidad a los procesos electorales, iniciar losprocesos de fiscalización de partidos políticos y agrupaciones políticasnacionales y la democracia interna de aquellos; así como hacer palpableslas deficiencias de nuestros sistemas de procuración e impartición de justi-cia y justificar la existencia del Estado en la medida en que procure eldesarrollo de los individuos y no por su sola existencia. Este camino no fuefácil, los retractores aparecieron en varios frentes: tanto en el político comoen el académico. Sin embargo, hoy en día los órganos electorales y la figu-ra de los ombudsman cuentan con un gran respaldo social.1 1 Véase Concha Cantú, Hugo A.; Fix-Fierro, Héctor; Flores, Julia y Valadés, Diego, Cultura de la Constitución en México. Una encuesta nacional de actitudes, percepcionesy valores, México, UNAM, 2004, p. 73.
La segunda generación de reformas institucionales tiene que ver, ya no con el acceso al poder, sino con su ejercicio transparente. El puntocentral no está en la parte procedimental de la democracia, esto es, en elproceso de toma de decisión sobre los titulares de los poderes públicos,sino en la calidad del ejercicio cotidiano de la misma. Las Comisiones deAcceso a la Información Pública y los Órganos de Fiscalización Superiorson las instituciones que deben llevar la vanguardia democrática hoy endía. Se han dado pasos importantes, pero en ambos casos queda muchopor hacer.
La rendición de cuentas no es otra cosa que la capacidad de las institu- ciones para hacer responsables a los gobernantes de sus actos y decisiones.
En términos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidaspara los Derechos Humanos en México, el derecho a la rendición de cuen-tas consiste en que los ciudadanos puedan exigir cuentas a las autoridadesy servidores públicos, quienes tienen la obligación de justificar y aceptarlas responsabilidades por las decisiones tomadas.2 Para Luis Carlos Ugalde, la rendición de cuentas se define como la obli- gación permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus man-dantes de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación deautoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y queimplica sanciones en caso de incumplimiento.3 Andreas Schedler,4 por su parte, considera que la rendición de cuentas, traducción parcial del concepto acountability, tiene como sentido que losservidores públicos informen sobre sus decisiones y sean, en su caso, san-cionados. Para el autor en comento, los pilares de la rendición de cuentason la información, la justificación y la sanción. Por el primero de ellos, seabre la labor del funcionario a la inspección pública. En México lo esta-mos construyendo a través de estas instituciones de acceso a la informa-ción. El segundo consiste en la obligación de los servidores públicos deexplicar y justificar sus actos. No sólo se trata de la fundamentación ymotivación en términos internos del derecho, la justificación debe ser tam- 2 Diagnóstico de los derechos humanos en México, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en México, México, 2003, p. 54.
3 Ugalde, Luis Carlos, La rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipa- les, Cultura de la rendición de cuentas, núm. 4, México, 2002, p. 9.
4 Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas?, Cuadernos de transparencia, bién con herramientas desde el punto de vista externo,5 que sean del cono-cimiento de la sociedad en su conjunto. El último esquema es la sanción,cuya finalidad es hacer valer el Estado constitucional de derecho.
En su conjunto, la transparencia y la rendición de cuentas son un ele- mento sustancial del Estado constitucional de derecho. En primer lugar,por su momento de instauración: la transición democrática y su conse-cuente transición jurídica. Son elementos nuevos para una nueva forma dever al derecho. En segundo lugar, porque generan expectativas en los acto-res políticos y jurídicos: las autoridades tienen la obligación de informar alos ciudadanos, no es, como en el México autoritario, una graciosa conce-sión del régimen. En tercer término, porque los principios contenidos en laConstitución no pueden hacerse valer si no existe la justificación de losactos de las autoridades y la sanción por el incumplimiento de los mencio-nados principios. Son una forma de darle valor normativo a la Constitu-ción. Son una forma de democratización del sistema jurídico.
II. EL CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS Señalar que la democracia y la rendición de cuentas son un binomio indisoluble se ha convertido en un lugar común. Sin embargo, hacer unaafirmación sin dar mayores explicaciones es una falacia por ausencia derazones, en términos de la teoría de la argumentación jurídica de StephenToulmin. Por ello, cualquier afirmación tiene que ser sostenida por argu-mentos. En lo personal creo que la relación entre democracia y transparen-cia puede explicarse desde el plano conceptual y desde la perspectiva fáctica.
En el plano conceptual, Norberto Bobbio, en su obra clásica: El futuro de la democracia, establecía como definición mínima de democracia elconjunto de reglas que establecen quién está autorizado para tomar deci-siones colectivas y bajo qué procedimientos. La democracia es, para elrecientemente fallecido maestro de Turín, un procedimiento de quiénes ycómo. ¿Quiénes? La mayor cantidad posible. Una sociedad sería más de-mocrática que otra si permite que un mayor número de interesados partici-pen en los procedimientos de toma de decisión. ¿Cómo? A través de unaherramienta técnica: el voto en una elección.
5 Nieto, Santiago, Interpretación y argumentación jurídicas en materia electoral. Una propuesta garantista, México, UNAM, 2003.
Pero existe un ingrediente adicional: la elección debe ser sobre alterna- tivas viables. Si no existen esas alternativas no existe democracia.6 En eseorden de ideas, el derecho al voto es un derecho humano fundamental quesólo puede ser ejercido libre y responsablemente cuando se tienen alterna-tivas, lo que sólo ocurre cuando el individuo tiene conocimiento real en elejercicio gubernamental e, incluso, en la sociedad en su conjunto. En otraspalabras: para que existan alternativas reales debe haber transparencia.
Ferrajoli, por su parte, conceptualiza dos esquemas de democracia. El primero, la democracia formal, corresponde al modelo procedimental deBobbio al que se ha hecho mención. El segundo, la democracia sustancial,responde al interrogante de qué se puede o no decidir. Los derechos huma-nos se convierten en los límites de lo decidible al impedir que una mayo-ría, cualquiera que sea ésta, deje de satisfacer derechos sociales o vulnerederechos individuales.
En ese tenor, la transparencia se asume como un derecho fundamental.
Todos los seres humanos tenemos derecho a contar con instituciones degobierno responsables y transparentes, así como el de aspirar a pertenecera éstas. Cabe aclarar que no se trata de un derecho en abstracto, sino de unaexpectativa adscrita a los seres humanos por normas jurídicas.
Así, por ejemplo, el artículo 23.1, inciso c, de la Convención America- na de Derechos Humanos, prescribe el derecho de todos de tener acceso,en condiciones de igualdad, a las funciones públicas del país. Similar dis-posición encontramos en el artículo 25, inciso c, del Pacto Internacional deDerechos Civiles y Políticos. Son derechos políticos, cuya finalidad escontribuir a la promoción y a la consolidación de la democracia.7 Al respecto, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Uni- das, en la resolución 1999/57, relativa a la promoción del derecho a lademocracia, interpreta las prescripciones normativas antes descritas paraseñalar como derechos políticos, entre otros: el derecho a contar con insti- 6 En México, durante décadas carecimos de la posibilidad de votar por alternativas reales: nuestro sistema de partidos era hegemónico y la presencia de fuerzas políticasopositoras obedecía a la necesidad de legitimar al régimen, sea a través de una oposiciónleal (el PAN) o de partidos satélites (PARM o PPS). Por eso nuestro sistema no se acerca-ba siquiera a una democracia. Era un régimen cohesionado pero corrupto, con eleccionesperiódicas pero opaco. Esta situación empezó a cambiar en la década de los ochenta.
7 Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, México, Ofici- na del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México,2003, p. 53.
tuciones de gobierno democráticas y responsables; el derecho de los ciu-dadanos a elegir su sistema de gobierno por medios constitucionales u otrosmedios democráticos, y el derecho de acceso, en condiciones de igualdad,a la función pública del propio país.
Finalmente, para Robert Dahl, un régimen democrático es aquél que reúne las características de contar con una renovación de elites, producidamediante procesos electorales limpios, periódicos, transparentes, y el res-peto y tutela de los derechos humanos. En este tenor, la transparencia y larendición de cuentas juegan un papel fundamental para conformar una so-ciedad participativa que presione a sus elites, permita su renovación, y cam-bie a sus gobernantes mediante mecanismos electorales y consensuales.
III. VÍNCULOS FÁCTICOS DE LA DEMOCRACIA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS Ferrajoli8 desarrolla la triple crisis del derecho contemporáneo. La pri- mera, que es la que más interesa para el presente trabajo, es la de la crisisde la legalidad, que supone la pérdida del valor vinculante asociado conlos poderes clásicos, y el consecuente surgimiento de un Estado paralelo.
Ciudad Juárez en Chihuahua, Tapachula en Chiapas, las mafias, el narco-tráfico, el Estado paralelo de las FARC en Colombia, son ejemplos decómo se ha perdido la posición central del derecho estatal en las relacioneshumanas, y de cómo la impunidad desafía y vence al Estado, que tiene quetolerar la convivencia con organizaciones paralelas.
Las consecuencias de la crisis son palpables y funestas: evasión fiscal, comercio informal, corrupción, tráfico de influencias políticas, oligarqui-zación de los partidos políticos, falta de confianza del ciudadano en susinstancias gubernativas, impunidad, fragilidad democrática, apatía ciuda-dana, entre otras.
¿Qué hacer para evitar la crisis de legalidad? El combate debe plantear- se por varios frentes: por un lado, se requiere de un diseño institucionaladecuado de los órganos del Estado encargados de la transparencia y larendición de cuentas; por el otro, la publicidad se constituye en un mediode control de la burocracia, tanto por el escrutinio público como el accesoa su información, que opera tanto del órgano hacia el exterior, como de los 8 Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 2001.
Así como Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Trotta, 1996.
medios de comunicación y mundo académicos hacia el interior de las ins-tituciones; otro esquema de rendición de cuentas es la disciplina interna enlas dependencias, sin embargo, este esquema autoritario sólo da como re-sultado que los niveles inferiores se controlen pero que los superiores seencuentren exentos de control. Guy Peters menciona que existe, además,otro nivel de control político a través de instancias como las comisionesdel Congreso, la responsabilidad ministerial, esto en regímenes parlamen-tarios; el financiamiento a través de las facultades de aprobación presu-puestal, entre otros.9 Estas instancias, a mi juicio, formarían parte del es-quema del diseño institucional adecuado.
Ahora bien, con estos mecanismos, se puede observar cómo se vinculan en el plano fáctico la democracia y la rendición de cuentas. Desde mi par-ticular punto de vista, los vínculos entre ambas son los siguientes.
1. El ejercicio del poder público en público La democracia es el ejercicio del poder público en público. Sólo los regímenes autoritarios o totalitarios son opacos. Las decisiones se toman aespaldas de la ciudadanía, sin la participación de sectores sociales. Esteesquema es erróneo, ya que la responsabilidad pública exige un escrutiniopúblico. Si los individuos han decidido, por su propia voluntad, incursionaren el campo de la actividad pública, se encuentran sujetos a su revisión.
Esta afirmación puede matizarse en el ámbito de su vida privada: sólo esobjeto de escrutinio público la vida privada de los funcionarios, cuando seencuentra ligada a actividades de repercusión pública o cuando es incom-patible con su función.
La transparencia es importante en el ámbito tributario. Contar con in- formación sobre el gasto público no garantiza por sí mismo el respeto delos ciudadanos a las instituciones y su consentimiento para aportar recur-sos al erario. El ciudadano que aporta sus impuestos debe confiar en quelas instituciones gubernamentales darán buen uso a sus recursos y que leserán devueltos con servicios proporcionales. Para ello, es importante quelos ciudadanos tengan la certeza que cualquier desviación de las autorida-des será sancionada.
9 Peters, Guy, La política de la burocracia, Nuevas Lecturas de Política y Gobierno, En México hemos avanzado con la expedición de la LFTAIPG, así como las correlativas de las entidades federativas. Sin embargo, existen dentrodel marco legal ciertos atrasos y, adicionalmente, existe una cultura de laopacidad en el ejercicio gubernamental.
Como ha sostenido el Diagnóstico de los derechos humanos en México, no puede decirse que el derecho de acceso a la información se encuentragarantizado, si no sabemos qué funciones realiza cada funcionario, de quémanera está cumpliendo sus funciones, de qué manera aplica los presu-puestos o qué prioridades da para la aplicación de los grandes rubros delgasto público.
2. La responsabilidad de los servidores públicos En un régimen autocrático no existe responsabilidad. El autócrata se encuentra por encima de las normas jurídicas y opera de conformidad conla coyuntura. No existe demanda de los ciudadanos, al carecer éstos de losmecanismos institucionales adecuados para ejercer sus derechos y, en cam-bio, sí existe oferta y rapidez de respuesta por parte del régimen.10 Estarespuesta es siempre discrecional y, por ello, no sujeta a control alguno ysus procesos son fácilmente corruptibles. Régimen autocrático es sinóni-mo de impunidad. Es lo opuesto a la transparencia.
Siguiendo con Crespo, la rendición de cuentas públicas se erige como espina dorsal de la democracia política, al grado en que puede establecersede manera determinante que si las instituciones políticas no son capaces dellamar a cuentas a los gobernantes, lo que prevalece es un régimen autori-tario. Precisamente, lo contrario de la rendición de cuentas es la impunidadgubernamental.11 La rendición de cuentas debe enfocarse a dos contextos: su extensión y su intensidad. En el primero de los supuestos, un sistema será más demo-crático en la medida en que extienda los límites legales a una mayor canti-dad de actores públicos. En el segundo, se trata de que se controle y corrija 10 Es por ello que existen voces que defienden a los regímenes autoritarios, en virtud de esa capacidad de proveer discrecionalmente satisfactores. Pensemos en el caso de laRusia post-soviética, o de algunos sectores duros del priismo mexicano.
11 Crespo, José Antonio, Fundamentos políticos de la rendición de cuentas, Serie Cultura de la Rendición de Cuentas, México, Auditoría Superior de la Federación,núm. 1, 2001.
cualquier exceso de los servidores públicos sin importar la preponderanciadel funcionario, su nivel en la política o su relación con grupos de interés.
Se puede matizar el argumento anterior. Es factible que en los Estados autocráticos, sean éstos totalitarios, postotalitarios, sultanistas o autorita-rios exista rendición de cuentas, pero ésta se da en términos de conflicto.
En otras palabras: en los regímenes no democráticos el llamado a la rendi-ción de cuentas es violento, como ocurre en las transiciones por ruptura, enla que existe un conflicto entre el régimen y la oposición, que se traduceen una lucha violenta, cuyos resultados no necesariamente son democra-cias estables.12 En una democracia, por el contrario, la constante es la capacidad de llamar a cuentas en forma pacífica a los gobernantes. Por un lado, en virtudde que la no violencia es uno de los valores de la democracia, en térmi-nos de Bobbio: la posibilidad de cambiar a los gobernantes sin derrama-miento de sangre. Idéntica posición encontramos en Popper, para quien lademocracia es un modelo para deshacerse de malos gobiernos sin violen-cia. Para Crespo la no violencia es una de las ventajas operativas de lademocracia. Por el otro, se trata de privilegiar al ciudadano por encima dela posición del gobernante. Es la búsqueda de la transparencia por encimade la opacidad.
4. El papel del derecho en la transición jurídica Hans Kelsen incorporó como elemento fundamental del sistema jurídi- co su coercitividad. Esto es, la posibilidad de que el Estado ejerciera elmonopolio de la fuerza para hacer cumplir sus determinaciones. Esa posi-bilidad es lo que distancia al derecho de otros ordenamientos normativoscomo la moral o los convencionalismos sociales. En ese orden de ideas, lasnormas jurídicas deben encontrarse provistas de una sanción.
Este esquema se ha desarrollado. Al dividir el ordenamiento jurídico en reglas y principios, fue claro que las primeras mantenían la estructura nor- 12 Los casos de Rumania, Irán, Nicaragua, son ejemplo de estas transiciones por rup- tura, en las que el conflicto y la incertidumbre fueron la constante.
mativa kelseniana, a diferencia de los segundos, que carecen de supuestode hecho y de sanción exacta. El debate en torno al surgimiento de losprincipios nos ha demostrado que las consecuencias por la vulneraciónde principios —los ilícitos atípicos— no necesariamente tienen una solasanción, sino que la sanción puede ser de distintos tipos.
Como han mencionado Fix-Fierro y López Ayllón,13 el derecho se ha tornado autónomo. Desde el plano de las decisiones políticas instituciona-les, a partir de 1982 se ha cambiado el sistema de reglas formales de laresponsabilidad de los servidores públicos. En el año 2002 hubo variacio-nes al marco normativo con la expedición de la Ley Federal de Responsa-bilidades Administrativas de los Servidores Públicos, pero el esquema si-gue siendo prácticamente el mismo. En este plano, debe decirse que si bienlas reglas formales de los últimos 25 años no aminoraron la corrupción, sílimitaron la capacidad de respuesta discrecional del régimen autoritario.
Lo cual es un avance, si bien insuficiente, sigue siendo un avance. Desdeel plano de las expectativas, paulatinamente se han incrementado las per-cepciones de que es posible mejorar el sistema de impartición de justiciadisciplinaria administrativa para evitar ser reglas de persecución al disi-dente del sistema, como en la época del autoritarismo priista, para conver-tirse en un verdadero sistema de reglas y principios jurídicos.
5. Alternancia política y eficacia En un sistema de partido hegemónico como el que vivió México una buena parte del siglo XX, no existen partidos políticos que puedan conten-der con el del gobierno, por lo que la actuación de este último quedaexenta de controles.
En el polo opuesto a esta circunstancia, dentro de un sistema de partidos competitivo, como el generado en nuestro país a partir de la década de1990, y significativamente con las elecciones federales de 1997 al transitarde un sistema de partido hegemónico a uno de pluralismo moderado, lospartidos políticos y sus grupos afines se encuentran en constante vigilanciade la actividad gubernamental. En otras latitudes se consolidan gabinetesalternativos cuya función es supervisar al contrario y preparar a los cua- 13 Fix-Fierro, Héctor y López Ayllón, Sergio, “Cambio jurídico y autonomía del dere- cho: un modelo de la transición jurídica en México”, Estado de derecho y transiciónjurídica, México, 2002.
dros propios en el ejercicio gubernamental. De hecho, la estructura de lascomisiones parlamentarias responde a ese objetivo.
Esta supervisión genera un nivel de competitividad mucho mayor. Los partidos políticos, al momento de asumir la función gubernamental —porregla general— se cuidan de no generar escándalos que los puedan perju-dicar electoralmente.
La alternancia genera nuevos mecanismos de rendición de cuentas, y éstos a su vez, al mostrar a la sociedad los errores de los partidos políticos,se traducen en nuevos cambios de partido en el gobierno. Alternancia yrendición de cuentas se conjugan para lograr un fin diferente: la efectivi-dad en el gobierno.14 El sistema político mexicano, para su conformación, requirió un pacto implícito entre todos los actores políticos de la época posrevolucionaria. Acambio de permitir la edificación de una presidencia fuerte,15 y de no buscarel poder central, el gobierno federal cedió importantes espacios a los caudi-llos locales, y permitió, toleró o propició una compleja red de corrupción.
La maquinaria del sistema político mexicano fue aceitada a través de la corrupción, que se vio beneficiada no sólo de la cultura política sino de uninadecuado e ineficiente marco jurídico. El Poder Judicial subordinado alas decisiones presidenciales, el partido hegemónico sin vida propia, elPoder Legislativo condenado a un amateurismo permanente, y los Estadossujetos a voluntades propias.
Existen varios temas vinculados con la corrupción. El primero es que la corrupción y la pobreza, producidas por la injusta distribución de los re-cursos, son fenómenos paralelos. No quiere decir que las sociedades occi-dentales democráticas desarrolladas no sean corruptas —recordemos el caso 14 Es interesante la percepción de Carlos Elizondo Mayer-Serra, quien, citando a Margaret Levi, afirma que los representantes de los ciudadanos aceptan mayores impues-tos porque saben cómo se gastan los recursos. Elizondo Mayer-Serra, Carlos, “Impuestos,democracia y transparencia”, Cultura de la rendición de cuentas, México, ASF, 2001,núm. 2, p. 35.
15 El presidencialismo se instauró con Lázaro Cárdenas. Con anterioridad a él, existía una diarquía en el ejercicio del poder, entre el Presidente de la República (llámese PortesGil, Abelardo L. Rodríguez o Pascual Ortiz Rubio) y el Jefe Máximo de la Revolución(Plutarco Elías Calles).
de Enron— sino que la corrupción no ha permeado todas las actividades.
Es la excepción y no la regla.
En el segundo, la corrupción afecta al sistema democrático. En un siste- ma democrático cada voto vale igual, indistintamente de que se trate de unvoto rural o urbano. El problema de la corrupción es que daña la regla de lamayoría porque las decisiones son tomadas, no por los grupos mayorita-rios que votaron por un partido o candidato, sino por las elites económicasque generaron o financiaron las campañas electorales.16 Sin embargo, el combate a la corrupción debe enfrentarse en dos fren- tes: por una parte, el ámbito del diseño institucional interno, por la otra, elcambio de cultura en la sociedad.17 La confianza es el mecanismo defacilitamiento de las operaciones económicas, y de incremento de la pro-ductividad.
7. La estabilidad como resultado de la fiscalización El principal objetivo de los órganos de transparencia o de fiscalización es brindar garantía para el ejercicio de la gestión pública. La función decontrol se convierte en una función de suma importancia para garantizar laestabilidad política.
La ausencia de transparencia produce democracias de baja calidad y, por consiguiente, susceptibles de ser destronadas por una regresión au-toritaria.
Como lo ha sostenido la Oficina del Alto Comisionado para las Nacio- nes Unidas, para dar plena vigencia a los derechos políticos es necesariauna reforma del Estado que implique que todas las esferas del gobiernopongan como ejes de su acción los derechos humanos, la participaciónciudadana, la tolerancia política y la reforma electoral.18 16 Véase Cárdenas Gracia, Jaime, Lecciones de los casos Pemex y amigos de Fox, 17 Al respecto, Reyes Heroles, Federico, “Corrupción y valores”, La fiscalización su- perior ante el nuevo milenio, Memoria del Primer Foro Internacional sobre FiscalizaciónSuperior, México, 2000, p. 88.
18 Diagnóstico sobre los derechos humano en México, cit., nota 7, p. 53.
IV. UN DISEÑO INSTITUCIONAL PARA LAS COMISIONES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y LOS ÓRGANOS SUPERIORES DE FISCALIZACIÓN Un tema en el que vale la pena insistir es el diseño institucional de las comisiones de acceso a la información y los órganos superiores de fisca-lización. El estudio del diseño institucional nos remonta a la irrupcióndel nuevo institucionalismo. El concepto del neo-institucionalismo es untérmino originario de la economía que poco a poco tomó carta de natura-lización en la ciencia política y, finalmente, en el ámbito jurídico. Bási-camente refiere la importancia de las instituciones en los procesos paramodificar comportamientos individuales y sociales; esto es, señala que nosólo el poder político influye en la sociedad y no sólo la sociedad influyeen las instituciones, sino también éstas moldean las preferencias indivi-duales y colectivas. Desde una óptica de simple decisión racional, preferi-remos las bondades de las instituciones democráticas a las dictaduras, porejemplo. Lo anterior lleva a plantear que la teoría de la elección racional eslimitada, no sólo por el horizonte hermenéutico de los operadores, sino porlas propias instituciones,19 que establecen márgenes al proceso racional.
El nuevo institucionalismo también nos brinda importantes pistas para rediseñar las instituciones públicas y con ello lograr un mayor grado deeficacia en su cometido. Además, su importancia es vital para entender elgrado de democratización de una sociedad.20 El análisis del proceso evolutivo de una institución determinada —el presente ensayo pretende incidir en la estructura de las comisiones de ac-ceso a la información y de los órganos de fiscalización, pero puede aplicar- 19 Powell, Walter y Dimaggio, Paul J., El nuevo institucionalismo en el análisis orga- nizacional, Nuevas lecturas de política y gobierno, México, FCE, 1999, pp. 11 y ss.
20 Douglass North es el pionero en los estudios del nuevo institucionalismo. Véase Powell, Walter y Dimaggio, Paul J., op. cit., nota 19, p. 10. North señala que las insti-tuciones pueden promover el desarrollo económico atendiendo a los costos de operaciónde las propias instituciones. Cárdenas, Jaime, “Diseños constitucionales para la transi-ción”, Problemas actuales de derecho constitucional, Estudios en homenaje del doctorJorge Carpizo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 84. Igual-mente en Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden consti-tucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, capítulo primero.
Por su parte, desde la filosofía política, la teoría de la justicia de John Rawls refiere elcarácter prioritario de las instituciones para la construcción de las sociedades bien orde-nadas. Rawls, John, Teoría de la justicia, México, FCE, 1997, específicamente la segun-da parte; así como en Liberalismo político, FCE, 1996, capítulo tercero.
se a otros órganos similares— nos puede llevar a la conclusión de queexiste la tendencia de eliminar las instituciones obsoletas o fallidas.21 Desde la historia de los órganos fiscalizadores: ¿por qué se transformó la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados en la Enti-dad Superior de Fiscalización? Todo parece indicar que el modelo y losalcances de la citada Contaduría eran incompatibles con el proceso demo-crático mexicano. El modelo imperante de los órganos de control se habíaconvertido en instrumento mediante el cual el sistema buscaba su legiti-mación pública a partir de los excesos de corrupción en la administraciónpública. La Contraloría del gobierno federal respondía a esa lógica. LaContaduría Mayor de Hacienda, a pesar de su raigambre en el sistema jurí-dico mexicano, por ser una institución que data de 1824 (con antecedentesprevios desde la época de la conquista, específicamente desde 1524) a par-tir de la consolidación del sistema político mexicano se había convertidoen un organismo vinculado informalmente al Ejecutivo federal. Inclusolos contadores mayores de hacienda eran “promovidos” por el Ejecutivoen turno. Todo lo anterior deslegitimaba su actuación y resultaba incom-patible con el sistema democrático que, por su propia naturaleza, debe serabierto.
Pero volviendo al punto, la revisión del modelo institucional busca la viabilidad de una determinada institución. No sólo la viabilidad políticadel momento, sino una permanencia importante en el tiempo. En tal virtud,debemos estar conscientes de que el diseño que buscamos debe cumplircon el doble propósito de ser políticamente aceptable y de ser eficaz yproporcionar en forma tangible los frutos que esperamos. La idea es quelas instituciones funcionan a base de incentivos, por lo que mientras mejo-res beneficios se planteen, la viabilidad de una institución será mayor.22 Por otra parte, no puede tratarse de una institución aislada. Una institu- ción atrasada puede sobrevivir mucho tiempo sólo si las condiciones polí-ticas se lo permiten: así sucedió con el sistema de partido hegemónicomexicano desde su fundación en 1929 hasta la década de 1980. Sobrevivió 21 Romero, Jorge Javier, “Las instituciones políticas desde un nuevo ángulo”, La cien- cia política en México, Merino, Mauricio (coord.), México, FCE-Consejo Nacional para laCultura y las Artes, 2000, p. 246. Del mismo autor La democracia y sus instituciones,México, Instituto Federal Electoral, Serie Ensayos, núm. 5, 1998.
22 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, una investigación de es- tructuras, incentivos y resultados, México, FCE, 2000, pp. 211 y ss.
por el aislamiento del régimen y la nula competitividad de los demás par-tidos. Sin embargo, un partido cerrado no sobreviviría en el modelo actualde competencia electoral y de elecciones vigiladas. Lo mismo ocurre en elámbito de la fiscalización o el acceso a la información, sea ésta de cual-quier naturaleza, no puede sobrevivir una institución cuando sus procedi-mientos internos están encaminados a la impunidad. Por consiguiente, laimplantación de un modelo con esas características sería inviable para unperiodo largo.
Por el contrario, la viabilidad buscada depende de las ventajas que en- contremos en el organismo. Trasladando lo anterior al ámbito de los mo-delos de fiscalización o del acceso a la información podemos concluir queun modelo que privilegie la apertura, la transparencia y el derecho a lainformación, la apoliticidad y la prevalencia de la técnica, la responsabili-dad de sus integrantes, puede ser considerado como más rentable que unocerrado.
Sin embargo, no podemos echar las campanas al vuelo y predecir el triunfo de cualquier institución con base en el diseño institucional. El aná-lisis del diseño no puede desligarse de la realidad política. Por más perfec-to que sea el diseño de una institución, no es factible trasladarlo al entra-mado constitucional de un país sin tomar en consideración los factorespolíticos, la cultura jurídica y la evolución histórica de sus institucionesjurídicas. Es una utopía pretender que una institución democrática se tras-lade a una institución democrática y se consolide en su diseño originariopor este mismo hecho.
No obstante, a pesar de ser necesario un estudio a posteriori que mida el impacto de los actores políticos en las instituciones, creo que es recomen-dable analizar a las instituciones —en tanto reglas de juego— en formaaislada para (sin recurrir a las variables de la oportunidad política) encon-trar los errores del modelo.
Por otra parte, y ya desde una óptica exclusivamente interna del dere- cho, la teoría jurídica contemporánea ha destacado, en tiempos recientes,que la tarea del juez y del jurista en un Estado garantista es la de realizaruna crítica interna al derecho vigente. Ferrajoli23 concibe desde el modelogarantista, que uno de los cambios de paradigma en la concepción del de- 23 Ferrajoli, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Trotta, 1994, específicamente el capítulo 13.
recho es la desvinculación entre vigencia (una ley aprobada y publicada) yvalidez (una norma que formal y sustancialmente concuerda con la Cons-titución). Para el penalista, existe una división entre normas vigentes ynormas válidas, y puede darse el caso que una norma se encuentre vigentepero que no sea formal o sustancialmente válida. En tal virtud, los juristasy aplicadores del derecho, al momento de conocer de un caso concreto,deben buscar los vicios del ordenamiento, con la finalidad de lograr elcabal cumplimiento de la Constitución y por ende de los derechos funda-mentales. Esto implica que los juristas y aplicadores deben ser críticos consu objeto de estudio y no simples aplicadores mecánicos.
Lo anterior lleva a pensar que la mejor forma de conocer y desarrollar a una institución es estudiar su marco normativo para encontrar las posiblesantinomias y lagunas del mismo y así, proponer soluciones jurídicas a laproblemática. No obstante, los resultados idóneos no saldrán exclusiva-mente de la revisión interna del derecho invalidado, por el contrario, esmenester revisar el plano fáctico para contar con una solución integral.
En el aspecto del diseño institucional de las comisiones de acceso a la información y de los órganos de fiscalización superior, por tratarse de ins-tituciones que encabezan la segunda ola de reformas institucionales para laconsolidación democrática, es necesario que se realicen ajustes en temascomo los siguientes: a) Ampliar la autonomía política de los órganos consolidándolos como órganos constitucionales autónomos.
b) Ampliar la autonomía jurídica de los órganos de fiscalización supe- rior, convirtiendo su competencia en una jurisdicción contable queno sólo investigue, sino que adicionalmente sancione en forma di-recta a los servidores públicos, evitando que sus decisiones quedensujetas a los órganos de control interno.
c) Ampliar la autonomía presupuestal para estatuir a nivel constitucio- nal un porcentaje del presupuesto de egresos para los órganos derendición de cuentas, que no pueda ser reducido por las mayoríasparlamentarias.
d) Ampliar la autonomía técnica y de gestión, para que sean los propios órganos quienes fijen sus programas de auditoría y que no estén su-jetos a las decisiones políticas de las Comisiones de Vigilancia.
e) Ampliar la revisión no sólo a la Cuenta Pública, sino a cualquier persona física o moral, entidad de interés público, órgano autónomo, dependencia, entidad, organismo descentralizado, empresa de partici-pación pública estatal, o cualquier otro que ejerza recursos federales.
f) Permitir a la sociedad civil participar en los procesos políticos de decisión de los titulares de los órganos.
g) Establecer direcciones colegiadas en los órganos para consolidar su imparcialidad, tener mayores aportaciones y enriquecimiento con lasexperiencias personales e impedir que el error en la designación delas personas influya en el comportamiento del órgano.24 h) Incluir herramientas de democracia semi-directa.
i) Cambiar los formatos de los informes presidencial y de los goberna- j) Participación ciudadana en la elaboración y fiscalización del presu- k) Establecer órganos consultivos ciudadanos para la fiscalización.
En lo que respecta al estatuto jurídico de los titulares, podría buscarse una homologación en los siguientes términos: a) Establecer la garantía de inamovilidad en el ejercicio del cargo.
b) Establecer la remuneración a nivel constitucional, no inferior a los magistrados de los tribunales superiores de justicia.
c) Establecer una renovación escalonada de los órganos.
d) Establecer una permanencia superior a la duración de la legislatura Norberto Bobbio desarrolló seis falsas promesas de la democracia. Dos me parece importante rescatar en este debate: el nacimiento de la sociedadpluralista y el espacio limitado.25 La primera hace hincapié en que losEstados se compondrían por individuos, dejando de lado a los cuerpos inter-medios característicos del medievo. La segunda, que la democracia iríapaulatinamente alcanzando mayores espacios sociales de influencia.
24 Mijangos, María de la Luz, “Comentario a la reforma en materia de fiscalización superior de la federación. Derechos del pueblo mexicano”, México a través de sus Cons-tituciones, México, Cámara de Diputados, 2003.
25 Cfr. Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, pp. 28 y ss.
A pesar de ello la realidad nos demuestra todo lo contrario: las socieda- des democráticas actuales son sociedades compuestas por una infinidad degrupos relevantes por sí mismos (iglesia, medios de comunicación), entanto que la democracia se encuentra anclada a los procesos políticos y noha podido incursionar en todos los ámbitos del desarrollo social.
Ahora bien, si entendemos que el Estado constitucional de derecho im- plica tomar a la carta fundamental en serio, lo que conlleva la protecciónde derechos humanos contra particulares y la obligación de todos de suje-tarse a los principios constitucionales, entonces podremos concluir quetodos aquellos espacios que incidan en los procesos democráticos debencontar con reglas claras y transparentes en su interior. Es ilógico pensarque una institución, de la cual depende el desarrollo democrático de lanación, sea un coto cerrado.
Para nadie es desconocido el rol que juegan los cuerpos intermedios en el proceso democrático actual. Ahora, que hablamos de la videodemocraciao la democracia de audiencia, en la que los medios de comunicación pue-den llevar a sus magnates al poder (piénsese en Italia) o, por lo menosencontrarse alejados de cualquier intento de control (piénsese en México),es necesario llevar a los medios de comunicación a esa arena.
Jose Woldenberg,26 en la mecánica del cambio político, señalaba que el proceso de cambio en México había sido posible gracias a una espiral efi-ciente y autorreferente que había perfeccionado la dinámica política. ParaWoldenberg, el proceso había consistido en la reforma constitucionalpara tener partidos políticos fuertes, que se presentaran en elecciones máscompetitivas, que a su vez generaran congresos más plurales y participativos,cuya decisión se traduciría en reglas jurídicas que fortalecieran nuevamen-te a los partidos políticos, repitiendo el ciclo.
Tiene razón Woldenberg. Sin embargo, hoy en día estamos en presen- cia de un fenómeno de estancamiento político y de oligarquización delos partidos políticos. Por ello, si la mecánica referida fue indispensablepara lograr la transición democrática, hoy en día la consolidación requie- 26 Woldenberg, José, La mecánica del cambio político en México, México, Cal y Are- re de otro tipo de reglas. Hoy en día el tema debe ser cómo frenar a laselites partidistas.27 Hoy en día, los partidos políticos presentan patologías internas y exter- nas. Las internas tienen que ver con la ausencia de mecanismos democrá-ticos que garanticen la sustitución de las elites en el poder. Cada día vemosque permanecen las figuras públicas desde hace 10 o 15 años, lo cual de-muestra que las elites28 no se oxigenan tan rápido como la sociedad. Es elcumplimiento mexicano a la Ley de Hierro de Michels.
Por otra parte, las patologías externas tienen que ver con la forma de comportamiento de los partidos hacia las instituciones que los financian.
La creación de estructuras paralelas a los partidos políticos, que organizany dirigen los ingresos de los partidos, incluso sin su conocimiento o, lo quees peor, con su vigilancia dolosa.
El fenómeno de la corrupción y del financiamiento ilegal en los partidos políticos puede explicarse en dos direcciones: • La desconfianza del elector para darle recursos directamente a los partidos; esto es en una dinámica de abajo hacia arriba, que impli-ca una deslegitimación de los partidos políticos y abre la posibilidada los individuos y corporaciones de invertir por otras vías —mu-cho más ágiles y pragmáticas— en la construcción de sus propiosintereses.
• La imposibilidad del marco jurídico de hacer frente a los partidos; esta relación se da de arriba para abajo y refiere otra deslegitima-ción, en este caso de las autoridades electorales, que por convenien-cia o debilidad, no pueden llamar a cuentas a los partidos políticos.
Si la democracia construyó la falsa promesa de la reinvindicación de los intereses o, mejor dicho, si esa promesa no pudo establecerse en el plano 27 Al respecto, véase Moctezuma Barragán, Gonzalo, “El marco jurídico del derecho electoral en México”, conferencia que se impartió en el ciclo La consolidación democrá-tica en México, México, Segob, octubre de 2004 (en prensa).
28 Para Crespo, existen aptitudes adecuadas para la política como el carisma, la capa- cidad retórica, la intuición política, las facultades de negociación, así como un precio porpagar que no todos están dispuestos a pagar en cuanto al tiempo, energía y esfuerzo. Todolo anterior lleva a que sólo un 1% de los ciudadanos se convierte en activista político y, apartir de ahí, dirigente partidista y gobernante. Crespo, José Antonio, Fundamentos polí-ticos de la rendición de cuentas, cit., nota 11, p. 51.
fáctico, se debió en gran medida a que las elites económicas no lo permi-tieron y han jugado con los partidos políticos para consolidar el status quo,en perjuicio del desarrollo de los individuos. Esto ha debilitado al sistemademocrático.29 Jaime Cárdenas ha mencionado que para avanzar en la fiscalización y la rendición de cuentas de los partidos políticos es necesario, entre otras me-didas, contar con un marco legal que permita consolidar a una autoridadelectoral fuerte; adicionalmente, publicitar y transparentar el proceso definanciamiento público y privado: conocer quién aportó, cuánto y cómofueron utilizados dichos recursos; imponer sanciones y fortalecer a las au-toridades electorales.
Es importante mencionar, por ejemplo, que los partidos políticos se han negado sistemáticamente a ser sujetos obligados para informar. Esto hayque recalcarlo: reciben recursos federales y pretenden no dar cuentas.30 Existen graves violaciones de derechos humanos al interior de las igle- sias. Los casos de pederastia no son exclusivos de la iglesia católica norte-americana, por lo que debe discutirse públicamente el problema porque setrata de derechos humanos, con repercusión más allá de las iglesias. Lomismo puede decirse de los derechos de expresión, reunión, voto, infor-mación, o cualesquiera otros.
Es cierto que los individuos en lo personal presentan votos de obedien- cia en sus congregaciones. Sin embargo, me parece que los derechos hu-manos son irrenunciables, y ni aun con su voluntad, pueden renunciar asu derecho a la dignidad, a la información o a la expresión. Este es untema del cual no nos gusta hablar, pero que en términos de una democra- 29 Jaime Cárdenas cita 11 razones de Jorge Malem que explican el proceso de soca- vamiento del sistema democrático en razón del financiamiento ilegal. Entre ellos, se en-cuentra el daño a la regla de la mayoría la corrosión de los fundamentos de la teoría de larepresentación, la eliminación de la esperanza de los actores políticos (siempre ganan oganarán los mismos); el ser una excusa para golpes militares, el ocultamiento de las razo-nes verdaderas que sirven de base a las decisiones; el fomento a la impunidad, entre otros.
Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, Lecciones de los asuntos Pemex y Amigos de Fox, México,UNAM, 2004, pp. 17 y ss.
30 Salvo algunos casos como los de Michoacán, Coahuila y Sinaloa, en los que las leyes de acceso a la información permiten el escrutinio de los partidos políticos.
cia total, debemos incursionar: la violación a los derechos humanos en losámbitos de los cuerpos intermedios.
Los medios de comunicación son pilares de la democracia actual. Han transitado del espacio público para convertirse en espacio privado, queinfluye en la gestión del Estado y en la vida privada de los individuos. Perono sólo eso, representan los intereses de una elite económica y política,sirven como canalizadores de información y, consecuentemente, coadyuvanal cumplimiento de los derechos humanos.
Para Issa Luna, la expansión económica ha presentado como conse- cuencias, la especialización de mercados y de contenidos dirigidos a au-diencias clasificadas, la fragmentación de la sociedad a partir de gustos yla homogeneización de las culturas.31 Este enfoque de homogeneización y clasificación de la sociedad, adap- tado al fenómeno político puede traer consecuencias funestas. Como seña-laba Bobbio, la democracia tiene que cumplir la condición de elegir entrealternativas viables. En ese contexto, los medios pueden actuar comohomologadores de la opinión, excluyendo del debate público a organismospolíticos con ideologías específicas o a grupos marginales. Lo anterior se-ría un régimen excluyente, incompatible con el modelo integrador de lademocracia. Además, con un esquema semejante los partidos políticos máscercanos a las elites económicas que dirigen los consorcios televisivos se-rían los de mayor impacto. Esto también es incompatible con los procesosdemocráticos.
Hemos transitado de una democracia representativa e ideologizada a una democracia de audiencia y sin una posición ideológica clara. Hoy endía, producto de la fragilidad de las instituciones públicas, de la pérdida deposición central del Estado en la posmodernidad, de la penetración socialde los medios electrónicos en los hogares sobre todo de clases media ybaja, los medios de comunicación son indispensables para lograr el accesoal poder. Este rol prioritario ha creado esquemas de corrupción en los quelas concesionarias a cambio de impunidad apoyan a los candidatos más 31 Luna Pla, Issa, “Medios de comunicación y democracia”, Derecho comparado de la información, núm. 1, enero-junio de 2003, p. 25.
viables; establecen mecanismos de discriminación a través de bonificacio-nes que benefician a dos partidos en perjuicio de los demás.
Ciertos sectores de la doctrina se escandalizan de que la democracia en México es cara. Pero nunca dicen que sería más caro no contar con ella, oque los costos se encarecen por la presencia de medios de comunicaciónvoraces. El 60% de los recursos de las campañas electorales se destinan alos principales medios de comunicación electrónica: radio y televisión.
Los medios pueden servir a la democracia para consolidar la idea del ciudadano educado, o pueden convertirse en sus verdugos al manipular ala ciudadanía. Es importante que los medios asuman su responsabilidad enel proyecto democrático. Es su responsabilidad, pero también la de todosnosotros. Finalmente, la democracia parte del fundamento de controlar lospoderes, incluso estos poderes cada día más absolutos.
La persistencia de la democracia requiere que los ciudadanos la conci- ban como viable y deseable. Si los ciudadanos empiezan a dudar de susbondades, y prefieren un régimen autoritario que les proporcionesatisfactores, la democracia se derrumbará, persistiendo sólo en Estadoscon desarrollo económico. Este escenario es viable, e indeseable. Por ello,instituciones como las comisiones de acceso a la información y los órga-nos de fiscalización superior, son uno de los elementos que podrían darlecerteza al ciudadano sobre el uso de los recursos públicos y sobre lajustificación de las decisiones políticas, fortaleciendo los esquemas derendición de cuentas y responsabilidad de los servidores públicos y, con-secuentemente, a la democracia. Por ello, la persistencia de la democra-cia o su sobrevivencia, depende de los diseños institucionales que for-mulemos para mejorar la calidad de vida democrática, es decir, requierede rendición de cuentas y de transparencia. El otro camino es el regresoal sistema autoritario.
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Source: http://www.civilisac.org/civilis/wp-content/uploads/Rendici%C3%B3n-de-Cuentas-y-Transparencia-Nieto-Castillo.pdf