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"acerca de los actos consentidos", ll 2005-c, ps. 12/15.

"Acerca de los actos consentidos", LL 2005-C, ps.
A PROPÓSITO DE LOS ACTOS CONSENTIDOS
Estela B. Sacristán
publicado en LL 2005-C, ps. 12/15.
El caso objeto de esta breve nota es sencillo; no obstante ello, permite formular algunas reflexiones sobre la llamada “teoría del acto consentido”, cuya aplicación suele inspirar objeciones del plano constitucional. En lo que interesa, cabe retener los siguientes extremos emergentes del fallo: por medio del decreto 1388/961 el Poder ejecutivo dispuso la creación de la llamada Comisión Nacional de Regulación del Transporte a la par que dejó cesante a los directores de la Comisión Nacional de Transporte Automotor, organismo que fue sustituido por aquélla. Uno de los directores afectados por el decreto planteó en sede judicial una acción resarcitoria2 sin haber impugnado previamente el decreto en sede administrativa. Como consecuencia de ello, la Administración, al contestar el traslado de la demanda, opuso una excepción con fundamento en la doctrina plenaria sentada en el caso “Petracca”3, conforme la cual es inadmisible la acción de indemnización por daños (pretensión resarcitoria) sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado (pretensión impugnatoria). En las instancias ordinarias se hizo lugar a esta excepción y la demanda fue rechazada. Interpuesto el recurso extraordinario, la Corte Suprema -más allá de las específicas alegaciones de las partes4- entendió que el actor había impugnado el decreto dentro del plazo de 90 días hábiles judiciales, establecido en el artículo 25 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA) y revocó la decisión apelada. En síntesis, la Corte Suprema, sin decirlo expresamente, se atuvo al sano principio de in dubio pro actione5 y habilitó al actor a continuar adelante con el proceso. 1 Publicado en www.infoleg.mecon.gov.ar. 2 Ello, según surge del segundo párrafo del cap. I del dictamen de la Procuración General de la Nación. 3 CNACAF, en pleno, “Causa 9068 Petracca e Hijos SACIFI y otros c/ Estado nacional (Ente Autárquico Mundial ’78) s/ cobro de pesos” del 24/4/86, reproducido en CARATTINI, MARCELO G. (Recop.), Fallos Plenarios, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1997, ps. 192-206. Esta interpretación fue consolidada en “Alcántara Díaz de Colodrero”, Fallos: 319: 1476 (1997), anotado en CAPUTI, MARÍA CLAUDIA – SACRISTÁN, ESTELA B., “La caducidad del art. 25 de la ley 19.549, la presunción de legitimidad de los actos administrativos y la seguridad jurídica”, en L.L. 1997-A, p. 70 y ss. 4 Se señala en la disidencia del Dr. Boggiano, cons. 8°, que había mediado “falta de impugnación concreta sobre el cómputo del plazo de caducidad realizado por los jueces de la causa”. 5 Este principio ha sido aplicado o invocado, por la Corte Suprema, en, entre otros, los siguientes fallos: “Mackentor SA. c/ OSN s/ daños y perjuicios”, Fallos: 312: 1017 (1989); “Guerrero, Luis Más allá del caso.
He aquí los hechos relevantes del caso y su solución. Empero, veamos ahora qué hubiera
ocurrido si la demanda hubiera sido interpuesta una vez vencidos los 90 días establecidos
en artículo 25 LPA. De ser este el caso, nos encontraríamos frente a un acto consentido y,
como tal, insusceptible de impugnación en sede judicial.
En ese escenario, estas líneas tratarán de indagar en el perfil constitucional de la
aplicabilidad de la teoría del acto consentido. La cuestión no es menor pues, si un acto
consentido en sede administrativa jamás pudiera ser objeto de impugnación judicial por
aplicación del plazo de caducidad consagrado en el precitado artículo de la LPA, el
privilegio procesal que poseería la Administración sería comparativamente muy superior a
los de los particulares, especialmente si tenemos en cuenta que la ley 25.344 extendió ese
plazo a la vía reclamatoria6.
III. La denominada “teoría del acto consentido”:
No obstante la aparente sencillez de la solución que fluye de aplicar literalmente el plazo de
caducidad mencionado, la doctrina y la jurisprudencia, presentan modulaciones a esta
interpretación, sin perjuicio de las sólidas posturas que la avalan, entre las que cabe
destacar la de COMADIRA-MONTI7.
Aún así, en la doctrina existe un amplio número de autores que propician una solución mas
atenuada. En este sentido, vale la pena recordar que se ha impulsado, tanto en el ámbito
extranjero como nacional:
Ramón c/ Municipalidad de Córdoba”, Fallos: 312: 1306 (1989); “Serra, Fernando Horacio y otro c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”, Fallos: 313: 83 (1990); “Colegio Bioquímico del Chaco c/ Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco s/ demanda contenciosoadministrativa”, Fallos: 316: 2477 (1993); “Tidone, Leda Diana c/ Municipalidad del Partido de General Pueyrredón”, Fallos: 316: 3231 (1993); “Monje, Humberto Daniel c/ Obras Sanitarias de la Nación”, Fallos: 317: 695 (1994); “Biain, Abel Rubén y Olivero, Antonio Jesús c/ Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco s/ demanda contenciosoadministrativa”, Fallos: 318: 1349 (1995); “Electroingeniería S.A. c/ Dirección de Energía de Catamarca”, Fallos: 324: 1087 (2001); “Elemec S.A. c/ Dirección de la Energía de la Provincia de Buenos Aires”, Fallos: 324: 2672 (2001); “Sefina S.R.L. c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires s/ demanda contenciosoadministrativa”, Fallos: 326 (del 25/11/2003). 6 Acerca de esta cuestión véanse: PERRINO, PABLO E, “Reclamo administrativo previo. La tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción”, en CASSAGNE, JUAN CARLOS (Dir.), Derecho procesal administrativo, obra en homenaje a Jesús González Pérez, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, t. 1, p. 857 y ss., esp. p. 860; GUSMAN, ALFREDO S., “Panorama del derecho procesal administrativo luego de la ley deemergencia económica”, en E.D. 30/8/01, ps. 9/13, esp. p. 11. 7 COMADIRA, JULIO R. (MONTI, LAURA M., colab.)., Procedimientos administrativos – Ley nacional de procedimientos administrativos, anotada y comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, t. I, p. 475: “Los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley devienen firmes e irrevisables debido a la caducidad operada”. • el franco rechazo de la aplicación de la doctrina de la extemporaneidad y del principio del acto consentido (SANTAMARÍA PASTOR8); • la concepción no definitiva de la autotutela administrativa previa, que supone desplazar a los particulares la carga de accionar en un plazo fugaz para evitar que la decisión administrativa gane firmeza y se haga inatacable (GARCÍA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ9); • las diferencias entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial y la concepción restrictiva sobre los plazos de caducidad prevaleciendo la imprescriptibilidad cuando el acto es nulo de nulidad absoluta (CASSAGNE10 11); • el rechazo de la concepción según la cual el vencimiento del plazo de caducidad inviste de legitimidad al acto y, en general, la reticencia a aplicar derechamente los principios del derecho procesal al ámbito administrativo (MAIRAL12 y TAWIL13), siendo que sólo el proceso judicial provee imparcialidad y acceso a una decisión justa (GELLI)14. Sin perjuicio de estas sólidas manifestaciones doctrinarias, que aquí tan solo recordamos en forma general, debe hacerse hincapié en que –entendemos- existen ciertos actos individuales15 que quedan fuera de la limitación temporal del artículo 25 LPA. En primer lugar, por cierto, aquellos de naturaleza política o de gobierno, aun cuando contengan o trasunten decisiones individuales. Recordemos que el artículo 25 LPA se aplica exclusivamente a los denominados actos administrativos, no a los actos de 8 SANTAMARÍA PASTOR, JUAN ALFONSO, “El problema de los plazos en el recurso contencioso-administrativo: ¿Prescripción o caducidad?”, en RAP, Madrid, ene-abr. 1969, año XIX, N° 58, ps. 185/208, esp. p. 193/4. 9 GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO – FERNÁNDEZ, TOMÁS RAMÓN, Curso de Derecho Administrativo, 10ma. ed., Civitas, Madrid, 2000, t. I, ps. 522/527. 10 CASSAGNE, JUAN CARLOS, “Acerca de la caducidad y prescripción de los plazos para demandar al Estado nacional”, en E.D., t. 25, p. 829; HUTCHINSON, TOMÁS, Ley nacional de procedimientos administrativos – Ley 19.549 – Comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, 1ra. reimpr. corr., Astrea, Buenos Aires, 1987, t. I, p. 482. 11 CASSAGNE, JUAN CARLOS, Acerca de la conexión y diferencias entre el procedimiento administrativo y el proceso civil, L.L., t. 1990-C, p. 967 y ss. 12 MAIRAL, HÉCTOR A., “Los plazos de caducidad en el derecho administrativo argentino”, en CASSAGNE, JUAN CARLOS (Dir.), Derecho procesal administrativo, obra en homenaje a Jesús González Pérez, Hammurabi, Buenos Aires, 2004, t. 1, p. 900; del mismo autor, Control judicial de la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, 1984, t. I, p. 398 y ss. 13 TAWIL, GUIDO S., “Los plazos para accionar en la instancia contencioso-administrativa: Primera aproximación”, en BIANCHI, ALBERTO B. – TAWIL, GUIDO S., Proceso administrativo y constitucional, Ed. Cis. de la Administración, Buenos Aires, s/f, ps. 15/36, esp. p. 25. 14 Esta noción se destaca en GELLI, MARÍA ANGÉLICA, Constitución de la Nación Argentina, 2da. ed. ampl. y act., La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 759 y ss. 15 Por cierto, lo están también los actos de alcance general, que poseen un régimen propio de impugnación. gobierno16. El caso de autos podría ser encuadrado en esta categoría. Ello pues la
Administración puede, legítimamente, decidir reorganizar órganos o entes dentro de su
esfera y, al mismo tiempo, disponer, en el curso de esa reorganización, el cese de
funcionarios. La decisión general como tal no es impugnable ante los jueces, ni aparece
como revisable por éstos17, pero es evidente que si genera un daño éste debe ser reparado.
Una segunda categoría a considerar es la de los actos administrativos lícitos, que al mismo
tiempo generan un daño. La revocación de un acto administrativo por oportunidad mérito o
conveniencia no aparece como impugnable judicialmente, pero pueden ser reclamados los
daños que genera y en este caso no regiría el plazo de caducidad del artículo 25 LPA, sino
el de prescripción decenal previsto en el artículo 4023 del Código Civil.
En tercer lugar, una categoría un poco más sutil, pero no menos individualizable, es la
aquellos actos dictados de oficio sin que exista bilateralidad en el procedimiento previo al
dictado del acto. Esta exención del artículo 25 LPA, ya apuntada con anterioridad18, debería
tener favorable acogida también en la medida en que se trata de actos que pueden
comprometer seriamente el derecho de defensa de sus destinatarios.
En estos tres supuestos, no podría endilgarse el calificativo de consentido al acto que no
fuere impugnado dentro del fatal plazo del art. 25 LPA.
IV. La cuestión en el derecho constitucional de los Estados Unidos:
Como sabemos, el derecho norteamericano distingue el agotamiento de la vía
administrativa (exhaustion of administrative remedies) del agotamiento de la cuestión
administrativa (exhaustion of administrative issues). Esta última doctrina, de fuente
normativa y en algunos casos, de fuente jurisprudencial, implica que una cuestión no
impugnada en sede administrativa no puede ser debatida por primera vez ante la Justicia.
De esta manera, el agotamiento de la cuestión administrativa aparece como la contrapartida
de la doctrina del acto consentido. Dicho en términos de aquel Tribunal:
“[U]n procedimiento ordenado y una buena administración requieren que las impugnaciones (…) sean efectuadas mientras el organismo tenga la oportunidad de hacer correcciones a fin de que surgan los asuntos a revisar por los tribunales. [L]os tribunales no deberían entrometerse en las decisiones administrativas a menos que el organismo no solo haya errado sino que haya errado no obstante la impugnación planteada en tiempo oportuno de conformidad con el rito”19 16 En este sentido, CNACAF, Sala III, “Nocetti Fassolino, Alfredo N.”, del 21/5/85, cit. por COMADIRA, Ley. cit., p. 489, n. 1889. 17 BIANCHI, ALBERTO B., Control de Constitucionalidad, 2da. ed. act., reestr. y aum., Ábaco, Buenos Aires, 2002, t. 2, p. 277. 18 MAIRAL, Control. cit., t. I, ps. 10/11, 340 y 399. 19 United States v. L. A. Tucker Truck Lines, Inc., 344 U. S. 33 (1952), esp. p. 37. Pues bien, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha tenido ocasión de volver a analizar, recientemente, las consecuencias de la omisión de impugnación oportuna de una cuestión producida en el marco de un procedimiento administrativo. A pesar de la doctrina transcripta precedentemente, emergente de “Tucker”20, en el caso “Sims”21, por estricta mayoría22, el mencionado Tribunal dejó sin efecto la sentencia anterior, que había rechazado la pretensión del actor por no haberse efectuado la impugnación oportuna ante el organismo administrativo, y ordenó que se dictara nuevo pronunciamiento en el caso23. Deben destacarse los siguientes aspectos del fallo: • se dejó sentado que, en el caso, el recaudo de agotamiento de la vía administrativa no deparaba tener que mantener la impugnación ante el Appeals Council a fin de preservar la posterior revisión judicial del punto; • la conveniencia de imponer judicialmente el recaudo de impugnación en sede administrativa depende del grado de analogía con el que se puedan aplicar, a un procedimiento administrativo, las reglas de un litigio contencioso regular; • cuando el procedimiento administrativo es no-contencioso, se debilitan las razones del tribunal judicial para exigir la oportuna impugnación en sede administrativa; ello, a diferencia de los supuestos en que se espera que las partes en el procedimiento administrativo propongan las cuestiones por sí mismas. Por ende, si bien en el caso se analizaban los efectos de la omisión de impugnación, en sede administrativa, del acto –o, estrictamente, de ciertos aspectos sobre los cuales se resolvía- la diferenciación efectuada sobre la clase de procedimiento administrativo previo –contencioso, no contencioso- fortalece la construcción de líneas interpretativas 20 Cit. en la nota al pie precedente. 21 Sims v. Apfel, Commisiones of Social Security, 530 U.S. 103 (2000). La señora Sims solicitó un beneficio de seguridad social. El organismo estadual se lo denegó, y también se lo denegó, interpuesta la apelación, el juez administrativo de seguridad social, competente. La actora solicitó la revisión por parte del Social Security Appeals Council, que se la denegó. Inició demanda ante la justicia federal de primera instancia impugnando en tres aspectos la decisión del juez administrativo. Rechazada la pretensión, la alzada confirmó sosteniendo que carecía de jurisdicción para resolver dos de los planteos pues los mismos no habían sido planteados ante el Social Security Appeals Council. La Corte Suprema federal, por ajustada mayoría, dejó sin efecto la sentencia anterior y mandó a dictar nuevo pronuncimiento. 22 Integraron la mayoría los Justices Thomas, Stevens, Souter y Ginsburg; y la Justice O´Connor coincidió con la parte resolutiva por su voto. Lideró la disidencia el Justice Breyer, a la que se unieron el Chief Justice Rehnquist y los Justices Scalia y Kennedy. 23 El fallo que se menciona ha sido analizado en CAPUTI, MARÍA CLAUDIA, “El principio revisor en versión norteamericana”, en L.L. 2000-F, ps. 620/628. jurisprudenciales sustentadas en la apreciación de aquella omisión mas a la luz del
procedimiento previo adoptado.
V. Reflexiones finales:
La Corte Suprema argentina ha establecido la constitucionalidad de la caducidad del
artículo 25 de la LPA24, lo que implica dar cabida a un sistema fuertemente limitativo de
los derechos de los particulares, en tanto consagra dos institutos que en el derecho
comparado no siempre actúan juntos; v.gr., el agotamiento de la vía administrativa y el
plazo de caducidad.
Mas sin llegar a una generalizada flexibilización de los requisitos de admisibilidad de la
acción25, la mentada convalidación por parte del Alto Tribunal obliga, precisamente, a
encarar con cautela la delimitación de las categorías de actos que se colocan en los alcances
del art. 25 LPA a los fines de tenerlos por consentidos. En otras palabras, la
constitucionalidad de este plazo no debe ser interpretada como un llamado a ubicar bajo su
esfera, en forma indiscriminada, todas las decisiones que emanan de la Administración.
Antes bien, ese plazo, como toda norma limitativa de derechos que pone en juego la
conservación o pérdida del derecho de fondo que se invocare, debería ser interpretado en
forma restrictiva de modo tal que abarque tan sólo aquellos actos que: (a) sean individuales;
(b) hayan sido dictados en un procedimiento bilateral; (c) produzcan un daño y perjuicio
derivado de su ilegitimidad y (d) no entren dentro de la categoría de actos de gobierno.
24 Ha resuelto la Corte Suprema que la existencia de plazos de caducidad para demandar al Estado se justifica por la necesidad de dar seguridad jurídica y estabilidad a los actos administrativos; conf. “Serra”, Fallos: 316: 2454 (1993); y, esp., “Gypobras”, Fallos: 318: 441 (1995). 25 Ampliar –para la etapa previa a la sanción de la ley 25.344- en TAWIL, GUIDO S., “El derecho administrativo argentino actual frente al derecho comparado”, en AAVV, El Derecho Administrativo Argentino, hoy, Ed. Cs. de la Administración, Buenos Aires, 1996, p. 287 y ss., esp. p. 292 B. 203. XXXVII - "Bottaro, Oscar Eduardo c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía y otro)" - CSJN - 06/07/2004 La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de la instancia anterior y, en consecuencia, hizo lugar a la defensa de caducidad opuesta por la demandada en los términos del art. 25 de la ley 19.549.//- Para así decidir, consideró que dicha excepción fue interpuesta en tiempo oportuno -al contestar a demanda- y que, de tener la pretensión resarcitoria de autos como causa la anulación del decreto que dispuso la cesantía del actor, se debió agotar previamente la instancia administrativa mediante la vía de impugnación, según lo dispuesto por los arts. 23 y 25 de la ley 19.549. Finalmente, expresó que la carta documento remitida al Presidente de la Nación carecía de efectos, pues aun cuando pudiera ser considerada como recurso, habría sido extemporánea.- Disconforme, el actor interpuso el recurso extraordinario que, denegado, dio origen a la presente queja.- Sostiene que la sentencia afecta la garantía de defensa en juicio y de debido proceso sustantivo, que omite considerar los planteos efectuados y que carece de fundamento. Añade que la Cámara no examinó lo referido a la aplicación del art. 32, inc. e)) de la ley 19.549 y que, de haberlo hecho, se hubiera arribado a una conclusión distinta. En este sentido, entiende que sólo cuando la pretensión del particular se agote en la impugnación de un acto, individual o general, son aplicables los arts. 23 y siguientes de la ley mencionada, pero que, cuando dicha impugnación está comprendida en una controversia más amplia, corresponde aplicar los arts. 30 a 32.- Por otra parte, esgrime la ilegitimidad del decreto 1388/96, que dispuso la cesantía de los directores de la Ex -Comisión Nacional del Transporte Automotor que lesiona, a su entender, la forma republicana de gobierno, los principios que inspiraron la Reforma Constitucional de 1994 y su derecho a la estabilidad en el cargo.- En primer término, considero que corresponde desestimar el agravio relativo a la oportunidad en que fue planteada la defensa de falta de habilitación de la instancia judicial, pues se trata de un tema de derecho procesal ajeno, en principio, a la vía del art. 14 de la ley 48 y el apelante, con sustento en la tacha de arbitrariedad, sólo demuestra su discrepancia con el criterio adoptado por el a quo, sin rebatir los fundamentos expuestos con relación a este punto.- Por el contrario, entiendo que el recurso extraordinario es formalmente admisible en lo que se refiere a la procedencia de la excepción en el caso, toda vez que se encuentra en juego la inteligencia y aplicación de normas de naturaleza federal -ley 19.549- y la decisión del superior tribunal de la causa -a la que cabe atribuir el carácter de definitiva por cuanto los agravios constitucionales que se invocan no son susceptibles de reparación ulterior- fue contraria a los derechos que invoca el apelante.- Al respecto, cabe señalar que en el precedente de Fallos: 319:1476, el Alto Tribunal sostuvo que los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley 19.549 devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada, razón por la cual no es admisible la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración. Asimismo, agregó que dicha conclusión es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria -en el ámbito del derecho administrativo- de pretensiones como las indicadas respecto de la acción de nulidad, en virtud de la presunción de legitimidad que tienen los actos administrativos (art. 12 de la ley citada), por cuyo mérito se presume que toda la actividad de la administración guarda conformidad con el ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente. Al no mediar declaración de ilegitimidad, no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones.- En tales condiciones, al no haberse cuestionado judicialmente en el término legal previsto el decreto que dispuso la cesantía del actor en el cargo de Director de la Comisión Nacional de Transporte Ferroviario, ni haberse declarado su ilegitimidad, no es posible demandar el pago de los daños y perjuicios que le habría ocasionado.- Finalmente, entiendo que también debe desestimarse el agravio referido a la omisión en que habría incurrido la Cámara al no tratar la aplicación del art. 32, inc. e) de la ley 19.549, que invocó el apelante a los efectos de ser eximido del reclamo administrativo previo. Ello es así, puesto que los magistrados no están obligados a seguir a las partes en todas sus argumentaciones sino sólo aquéllas estimadas conducentes para fundar sus conclusiones y, en el sub lite, del modo en que fue resuelta la cuestión, se tornó inoficioso pronunciarse al respecto. En efecto, la posibilidad que otorga dicha norma a los particulares sólo opera en la medida en que, por el objeto de la pretensión, resulten aplicables los arts. 30 y siguientes de la ley citada, hipótesis que, como sostuvo el a quo y se reiteró supra, no se configura en la especie. En este sentido, cabe recordar que V.E. distinguió entre la vía impugnatoria que presupone el agotamiento de las instancias administrativas reglamentadas en los arts. 23 y sgtes. de la ley 19.549, cuyo resultado sería necesariamente la declaración de ilegitimidad del acto administrativo, de la reclamación del reconocimiento de un derecho -aun originado en una relación jurídica preexistente- basada en lo dispuesto por los arts. 30 y concordantes de ese mismo cuerpo legal (Fallos: 312:1017 y 315:2346), caso en el cual es posible prescindir del reclamo previo si se diera alguna de las circunstancias previstas en el art. 32.- Por todo lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia de fs. 299/301 de los autos principales, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.- Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Bottaro, Oscar Eduardo c/ Estado Nacional (Ministerio de Economía y otro)", para decidir sobre su procedencia.- 1°) Que contra el pronunciamiento de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que confirmó el fallo de primera instancia que había admitido la excepción de caducidad opuesta por la demandada en los términos del art. 25 de la ley 19.549, el actor interpuso el recurso extraordinario que, rechazado, motivó esta presentación directa.- 2°) Que el a quo consideró que la excepción había sido deducida en tiempo oportuno toda vez que podía ser planteada hasta el momento de contestar la demanda, a la par que valoró que la pretensión resarcitoria deducida por el actor tenía por causa la anulación del decreto 1388/96, que había dispuesto su cese en el cargo que ocupaba, por lo que en forma previa a la demanda judicial debió agotarse la instancia administrativa mediante la impugnación de aquel acto de conformidad con lo dispuesto en los arts. 23 y 25 de la ley 19.549.- 3°) Que al respecto, agregó que según jurisprudencia plenaria de la cámara del fuero y la doctrina de Fallos: 319:1476, era improcedente la acción por cobro de pesos o indemnización por daños, sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Asimismo, concluyó que ningún efecto cabía otorgar a la carta documento que el demandante había remitido al presidente de la Nación, toda vez que aun cuando pudiera ser formalmente tomada como recurso, éste sería extemporáneo.- 4°) Que el apelante se agravia por considerar que se han lesionado los derechos de defensa en juicio, debido proceso y propiedad, además de que no se han valorado debidamente las constancias de la causa. Aduce que no resulta aplicable la doctrina plenaria invocada en la sentencia y sostiene que la cámara omitió ponderar los argumentos referentes a que el caso debía regirse por los arts. 30 a 32 de la ley 19.549, pues su pretensión no se agotaba en la impugnación del acto de cese (decreto 1388/96) sino que estaba comprendida en una controversia más amplia de naturaleza resarcitoria.- 5°) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible por hallarse en discusión el alcance de disposiciones de índole federal contenidas en el título IV de la ley 19.549, y el pronunciamiento fue contrario al derecho que el recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48 y art. 6° de la ley 4055).- 6°) Que aun cuando resulta acertado lo expresado en el fallo acerca de que es inadmisible la acción de indemnización por daños sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado, se advierte que la alzada omitió ponderar que de la mera confrontación de las constancias del expediente surgía que el decreto que dispuso la cesantía del actor fue impugnado judicialmente en término, pues desde la fecha en que se entendió que había quedado notificado (10 de diciembre de 1996) hasta el día de presentación de la demanda (9 de mayo de 1997 -conf. fs. 40-), no habían transcurrido los 90 días hábiles judiciales requeridos por aquella norma.- 7°) Que en tales condiciones, y dado que para la aplicación de las doctrinas plenaria y de este Tribunal invocadas en la sentencia se imponía la comprobación de los presupuestos que las conforman, sin los cuales la decisión carece de un fundamento razonable y trae aparejada la frustración injustificada del derecho del recurrente a obtener un pronunciamiento que se expida sobre su pretensión, con grave lesión al derecho de defensa en juicio, corresponde dejar sin efecto la sentencia recurrida.- Por ello, oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo fallo. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y devuélvase.- Fdo.: ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO (en disidencia)- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO 1°) Que contra el pronunciamiento de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que confirmó el fallo de primera instancia que había admitido la excepción de caducidad opuesta por la demandada en los términos del art. 25 de la ley 19.549, el actor interpuso el recurso extraordinario que, rechazado, motivó esta presentación directa.- 2°) Que el a quo consideró que la excepción había sido deducida en tiempo oportuno toda vez que podía ser planteada hasta el momento de contestar la demanda, a la par que valoró que la pretensión resarcitoria deducida por el actor tenía por causa la anulación del decreto 1388/96, que había dispuesto su cese en el cargo que ocupaba, por lo que en forma previa a la demanda judicial debió agotarse la instancia administrativa mediante la impugnación de aquel acto de conformidad con lo dispuesto en los arts. 23 y 25 de la ley 19.549.- 3°) Que al respecto, agregó que según jurisprudencia plenaria de la cámara del fuero y la doctrina de Fallos: 319:1476, era improcedente la acción por cobro de pesos o indemnización por daños, sin cuestionar dentro del plazo del art. 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo que desestima la pretensión o cuyo contenido excluye el pago de lo reclamado. Asimismo, concluyó que ningún efecto cabía otorgar a la carta documento que el demandante había remitido al presidente de la Nación, toda vez que aun cuando pudiera ser formalmente tomada como recurso, éste sería extemporáneo.- 4°) Que el apelante se agravia por considerar que se han lesionado los derechos de defensa en juicio, debido proceso y propiedad, además de que no se han valorado debidamente las constancias de la causa. Aduce que no resulta aplicable la doctrina plenaria invocada en la sentencia y sostiene que la cámara omitió ponderar los argumentos referentes a que el caso debía regirse por los arts. 30 a 32 de la ley 19.549, pues su pretensión no se agotaba en la impugnación del acto de cese (decreto 1388/96) sino que estaba comprendida en una controversia más amplia de naturaleza resarcitoria.- 5°) Que el recurso extraordinario es formalmente admisible por hallarse en discusión el alcance de disposiciones de índole federal contenidas en el título IV de la ley 19.549, y el pronunciamiento fue contrario al derecho que el recurrente fundó en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48 y art. 6° de la ley 4055).- 6°) Que esta Corte, en el precedente de Fallos: 319:1476, sostuvo que los actos administrativos no impugnados judicialmente en el plazo que establece el art. 25 de la ley 19.549, devienen firmes e irrevisables a pedido del interesado debido a la caducidad operada, razón por la cual no es admisible la acción por cobro de pesos o el reclamo de los daños y perjuicios basados en el accionar ilícito de la administración. Ello es una consecuencia lógica de la naturaleza accesoria -en el ámbito administrativo- de pretensiones como las indicadas respecto de la acción de nulidad, en razón de la presunción de legitimidad que ostentan los actos administrativos (art. 12 de la ley citada);; presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por el órgano competente. Además -se dijo en el precedente mencionado- al no mediar declaración de ilegitimidad no puede haber resarcimiento o pago de suma de dinero alguna pues falta la causa de tales obligaciones.- 7°) Que, de modo concordante, en Fallos: 319:1532 se declaró que no procedía la demanda de daños y perjuicios -promovida con sustento en los arts. 30, 31 y 32 de la ley 19.549- derivados de una cesantía considerada ilegítima por el demandante, si este acto había quedado firme al no haber sido impugnado dentro del plazo previsto en el art. 25 de la ley.- 8°) Que los agravios del recurrente encuentran adecuada respuesta en el criterio interpretativo expuesto, por lo que, ante la falta de impugnación concreta sobre el cómputo del plazo de caducidad realizado por los jueces de la causa, corresponde confirmar la sentencia apelada.- Por ello, de acuerdo con lo dictaminado por el señor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma el fallo apelado. Con costas. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.//-

Source: http://www.gestion-publica.org.ar/sites/default/files/Naturaleza%20contractual%20de%20los%20actos%20consentidos.pdf

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