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Ley de Procedimiento Administrativo,
de 17 de julio de 1958
Esta Ley ha sido derogada por la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. No obstante, los artículos que se transcriben conservan su vigencia, aunque con rango reglamentario, en virtud de la disposición derogatoria única de dicha disposición. La Ley de 19 de octubre de 1889, al intentar una regulación uniforme del procedimiento a que debían someterse los distintos Departamentos de la Administración en la tramitación de sus expedientes, se adelantó en muchos años a las Leyes de Procedimiento Administrativo de otros países y supuso un paso decisivo en la evolución del Derecho público español. Pero los principios que la informaban, la parquedad de sus preceptos y su carácter de Ley de Bases que hubo de desarrollar cada Ministerio a través de su Reglamento de Procedimiento Administrativo, dieron lugar a un conjunto heterogéneo de disposiciones, en pugna con la idea directriz que había presidido la promulgación de dicha Ley. Esto explica la unanimidad con que se ha venido propugnando una reforma radical de nuestro procedimiento administrativo, que supere la diversidad de normas existentes y responda a las exigencias de la Administración moderna. A ello obedece la presente Ley. La Ley atiende, en primer lugar, a un criterio de unidad. Procura, en lo posible, reunir las normas de procedimiento de un texto único aplicable a todos los Departamentos ministeriales, con las salvedades que en su articulado y en las disposiciones finales se establecen respecto de los Ministerios militares. Respeta, sin embargo, la especialidad de determinadas materias administrativas, cuyas peculiares características postulan un procedimiento distinto del ordinario, y a las que la Ley se aplicará con carácter supletorio. Sin embargo, como la existencia de tales procedimientos en modo alguno puede justificar un régimen diferenciado del sistema de recursos y del silencio administrativo, en estos aspectos se mantiene la unidad de normas, salvo para las reclamaciones económico-administrativas. Pero la Ley es también, y fundamentalmente, innovadora. La necesaria presencia del Estado en todas las esferas de la vida social exige un procedimiento rápido, ágil y flexible, que permite dar satisfacción a las necesidades públicas, sin olvidar las garantías debidas al administrado, en cumplimiento de los principios consagrados en nuestras Leyes Aun cuando la Ley conserva la denominación tradicional, comprende, además del procedimiento administrativo en sentido estricto, el régimen jurídico de los actos así como otros aspectos de la acción administrativa que con él guardan relación. Es más que conveniente, aun sacrificando a veces criterios técnicos más o menos aceptables, reunir en lo posible nuestra compleja legislación administrativa y ofrecer a funcionarios y administrados un texto del contenido más amplio posible. 1. El Título I contiene una regulación de los órganos administrativos que, con la establecida por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, viene a constituir una completa ordenación de los mismos. Si se ha excedido de los límites estrictos de una simple Ley de Procedimiento, ha sido por recoger preceptos dispersos y llenar lagunas manifiestas de nuestro ordenamiento jurídico. Esta es la razón por la que se regula, si bien con carácter supletorio respecto de disposiciones especiales, el funcionamiento de los órganos colegiados al lado de otros aspectos a que ya se referían algunos de los Reglamentos de Procedimiento más recientes. 2. En orden a la creación de los órganos administrativos, se han tenido en cuenta los límites impuestos por las Leyes fundamentales y por elementales principios de organización administrativa. Aparte la competencia exclusiva de las Cortes para la concesión de los créditos necesarios, se confía al Consejo de Ministros la creación, modificación y supresión de los órganos de la Administración del Estado, estableciéndose, respecto del acto de creación, la necesidad del previo estudio de su coste y rendimiento y de determinar el Departamento en que se integra el nuevo órgano y la imposibilidad de crear aquellos que supongan duplicación de otros ya existentes, si al propio tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos. El régimen general de la competencia de los órganos administrativos se 3. Ante la actuación de órganos colegiados que carecen de un procedimiento especial, era oportuno dictar unas normas generales que, inspiradas en la práctica administrativa, vengan a llenar esta laguna o se apliquen, en otro caso, con carácter supletorio. 4. Los conflictos de atribuciones se regulan en forma análoga a como lo venían haciendo algunos Reglamentos de Procedimiento Administrativo. No se ha creído necesario reproducir los preceptos de la Ley de Conflictos Jurisdiccionales sobre conflictos de atribuciones entre órgano de distinto Departamento ministerial, y el presente texto legal se limita a los conflictos negativos o positivos que surjan entre los de un mismo Departamento. 5. En cuanto a la recusación y abstención, la Ley apenas sí introduce algunas innovaciones respecto a los preceptos contenidos en los Reglamentos de Procedimiento Administrativo que se referían a aquéllas. 1. Las normas relativas a los interesados se inspiran en las de los citados reglamentos, dándoles una redacción más precisa y técnica y agregando a los anteriores preceptos otros que los complementan. 2. En cuanto a la capacidad de obrar, no era necesario repetir los preceptos de la legislación común, aplicable en principio a las relaciones jurídico-administrativas; pero como en algunos supuestos el Derecho administrativo se aparta de aquellos preceptos al regular la capacidad de obrar de las personas que se relacionan con la Administración pública, el texto legal recoge esta especialidad, en forma análoga a la consagrada por la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, al referirse a la proyección procesal de la capacidad de obrar. 3. La legitimación para intervenir en un procedimiento administrativo se reconoce no sólo a los que ostentan derechos que resultaran directamente afectados por la decisión que en el mismo hubiere de dictarse, sino también a los titulares de intereses legítimos, personales y directos. Los primeros ostentan en todo caso la condición de interesados, mientras los segundos sólo tendrán tal carácter, a todos los efectos previstos en la Ley, si se personaren en el procedimiento antes de recaer resolución definitiva. 4. Por lo que respecta a la posibilidad de que los interesados comparezcan en el procedimiento a través de representantes, la Ley la consagra en los términos más amplios, dando las máximas facilidades para acreditar la representación, que puede conferirse apud acta ante el órgano administrativo que instruye el procedimiento. 5. Se prevé la posibilidad de que en un solo procedimiento intervengan más de un interesado, entendiéndose que cuando un mismo escrito es firmado por varios sin expresar quién actúa como representante de los demás, lo es el que aparezca en primer lugar. 6. La Ley se refiere en sus diversos capítulos al status jurídico del administrado, lo que constituye uno de los aspectos fundamentales de la misma, siquiera lo haga contemplando su faceta de interesado en un procedimiento. En el título que específicamente se dedica a los interesados, se contiene un precepto de singular importancia que no es sino necesaria consecuencia de principios fundamentales del ordenamiento jurídico: aquél que limita la obligación del administrado a facilitar informes, inspecciones u otros actos de investigación a los casos y en la forma previstos por una Ley o por una disposición dictada en virtud de la misma. 1. El Título III de la Ley comienza por un capítulo dedicado a las normas generales que deben presidir la actuación administrativa. El presente texto no desdeña, por supuesto, las garantías jurídicas que el Estado deba a los administrados, y de ello es buena prueba toda la Ley, y en especial los títulos dedicados al procedimiento y a los recursos administrativos: pero tiene en cuenta que las citadas garantías, cuando se instrumentan tan sólo como protecciones formales, no alcanzan ni con mucho el fin perseguido, al ser compatible con demoras y retrasos, molestias innecesarias y perturbadoras, excesivo coste e ineficacia de los servicios, y, en fin, con una variada gama de verdaderos perjuicios que redundan tanto en el de los particulares como en el de la propia Administración. Por lo demás, las aludidas directrices no se conciben como simples enunciados programáticos sino como verdaderas normas jurídicas, al habilitar a la Administración de una vez para siempre para adoptar cuantas medidas repercutan en la economía, celeridad y eficacia de los servicios; a estos fines responden los preceptos relativos a la normalización de documentos; racionalización, mecanización y automoción de los trabajos en las oficinas públicas; creación de Oficinas de Información y de Reclamaciones y fijación de horarios adecuados para el mejor servicio de los administrados, etc. 2. Constituye esencial propósito de la presente Ley el poner fin a la multiplicidad de expedientes que hasta ahora, en ocasiones, se exigían para resolver completamente un mismo asunto, lo que podía dar lugar a resultados contradictorios en las gestiones realizadas ante los distintos Departamentos o Centros que de algún modo intervenían en dicho asunto, con menoscabo de la unidad de la Administración, cuyas declaraciones de voluntad frente a los administrados han de ser siempre únicas si en definitiva se trata de una misma y única petición. Ocurría señaladamente cuando determinadas actividades de los particulares, estando condicionadas por autorizaciones, licencias o aprobaciones administrativas, debían interesarse simultánea o sucesivamente de varios Centros o Departamentos. Para salvar los inconvenientes apuntados, se establece ahora que en los asuntos en que hayan de intervenir con facultades decisorias dos o más Departamentos ministeriales o varios Centros directivos de un Ministerio, se instruirá un solo expediente y se dictará una resolución única, que corresponderá al Ministerio o Centro que tenga una competencia más específica en relación con el objeto de que se trate. Todo ello sin perjuicio de que los demás Centros y Departamentos a los que competa de algún modo intervenir con carácter vinculante en la completa resolución del asunto emitan su propia declaración de voluntad, que será tenida en cuenta en el expediente de forma que sólo cuando todos los pronunciamientos sean favorables podrá resolverse la petición en sentido positivo. La Presidencia del Gobierno podrá señalar a qué Ministerio deben dirigirse las peticiones que exijan la intervención de varios Departamentos. La unidad de expediente y de resolución se mantiene también cuando para un mismo objeto deban obtenerse autorizaciones u otros acuerdos de Organismos autónomos, que se limitarán a intervenir en la forma antes indicada, en el expediente instruido por la Administración Central. 3. En cuanto al régimen de los actos administrativos, se determinan sus requisitos, eficacia e invalidez de forma completa y detallada y al mismo tiempo amplia, con lo que de una parte se dota a la Administración y a los interesados de una regla clara y concreta, y de otra se evita el escollo de adscribirse a una determinada posición teórica y doctrinal, lo que no tendría ninguna ventaja y si posibles inconvenientes, 4. Por lo que se refiere a términos y plazos, la Ley resuelve con claridad todos los supuestos posibles, dotando con ello a los particulares de un completo instrumento de seguridad en sus relaciones con la Administración. 5. Importantes mejoras introduce la Ley en lo relativo a registros, con ánimo de evitar que se conviertan en factor retardatario de los expedientes. A este efecto se dispone la supresión de todas las oficinas del Registro innecesarias y de toda inscripción superflua en los libros correspondientes, para facilitar la presentación de instancias y escritos a la Administración, se permite hacerlo ante los Gobiernos civiles cuando vayan dirigidos a cualquier órgano de la Administración del Estado, y ante los órganos delegados de los Departamentos ministeriales cuando los destinatarios sean otros órganos de los mismos. Por último, se establece con carácter general una nueva modalidad de presentación de escritos, consistente en entregarlos en sobre abierto en las oficinas de correos. 1. El procedimiento administrativo es el cauce formalde la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Sin embargo, no toda la actividad que se desarrolla en el procedimiento se encuentra en un mismo plano. La actuación administrativa se descompone en actos de naturaleza distinta según la función que los mismos vienen a cumplir en el procedimiento. La Ley ha huido por ello de la ordenación rígida y formalista de un procedimiento unitario en el que se den todas aquellas actuaciones integradas como fases del mismo, y, en consecuencia, no regula la iniciación, ordenación, instrucción y terminación como fases o momentos preceptivos de un procedimiento, sino como tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate. De este modo la preclusión, piedra angular de los formalistas procedimientos judiciales, queda reducida al mínimo, dotándose al procedimiento administrativo de la agilidad y eficacia que demanda la Administración moderna. 2. El Capítulo I de este Título regula la iniciación y otras instituciones afines, como la acumulación, que se admite expresamente no sólo al incoarse el procedimiento, sino con posterioridad, siempre que se den los requisitos que normalmente se venían exigiendo por la normativa El procedimiento podrá incoarse de oficio o a instancia de los interesados. En este último caso, cuando el escrito de iniciación no reuniera los requisitos exigidos, la Ley impone al órgano competente la obligación de requerir al que lo hubiere firmado para que subsane la falta en el plazo de diez días, lo que no es sino consecuencia del principio antiformalista que inspira el texto legal. Iniciado un procedimiento, se faculta a la Administración para adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para la mejor defensa de los derechos de los particulares y de la propia Administración, siempre que no causen perjuicios irreparables a los interesados ni violación de derechos amparados por las leyes. 3. Los actos de tramitación y los de comunicación y notificación se incluyen bajo la rúbrica de ordenación del procedimiento, con lo que se consagra en el texto legal un término comúnmente empleado por la En orden a la tramitación, la Ley ha procurado por todos los medios la rapidez. Expresión de esta corriente legal son preceptos como el que impone una sola providencia para acordar trámites que admitan una impulsión simultánea y no estén sucesivamente subordinados y el que trata de eliminar innecesarias diligencias y providencias, que se reducirán a las estrictamente imprescindibles. Al mismo principio de simplificación obedece el precepto que impone la comunicación directa entre los órganos administrativos y aún entre éstos y los administrados, con lo que se evita una serie de traslados y La notificación viene a regularse huyendo de formalismos, de modo que, al lado de las tradicionales, se admite cualquier forma de notificación directa que no suponga un desconocimiento de las garantías del 4. Los actos de instrucción constituyen, sin duda alguna, los más importantes del procedimiento, en cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción regulados en la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución Los interesados podrán aducir alegaciones en cualquier momento del procedimiento. Pero, aparte de este precepto general, la Ley regula el trámite de audiencia y vista en forma análoga a la legislación anterior, si bien se prevé que no se dará este trámite cuando la resolución sea favorable a los interesados y cuando sólo sean tenidos en cuenta los hechos, alegaciones y pruebas aducidas por ellos. Mención especial merece el trámite de información pública que la Ley prevé en todos aquellos casos en que lo exija la naturaleza del procedimiento o cuando afecte a sectores profesionales, económicos o La prueba se regula con gran amplitud y, a fin de garantizar debidamente los derechos de los interesados, se impone ahora un período de prueba cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos aducidos por ellos o lo exija la naturaleza del procedimiento. Por último, entre los actos de instrucción están los informes, tanto 5. La terminación normal del procedimiento tiene lugar por resolución expresa del órgano administrativo competente, que decidirá todas las cuestiones que hayan planteado los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento. En aquellos casos en que no exista resolución expresa, la Ley admite el silencio administrativo. Recogiendo el precepto contenido en el artículo 38 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, instituye un régimen general de silencio, que deroga cuantas normas especiales lo regulaban con carácter negativo, salvo en los casos expresamente previstos en el propio texto Deducida alguna petición, reclamación o recurso ante la Administración, cualquiera que sea la materia de que se trate, el interesado podrá considerar desestimada su petición al efecto de formular frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso. No obstante, se prevé el silencio positivo, sin denuncia de mora, aparte de en los casos prevenidos en normas especiales, cuando se trate de autorizaciones previas al ejercicio de derechos subjetivos cuyo otorgamiento no fuese discrecional, o de autorizaciones o aprobaciones en que se concrete el ejercicio de las funciones de fiscalización de los órganos superiores sobre los inferiores. Como modos especiales de terminación del procedimiento, la Ley regula el desistimiento, la renuncia del derecho y la caducidad. 6. La Ley ordena por primera vez los medios de ejecución forzosa. Con carácter fundamental consagra el principio del régimen administrativo que exige la decisión previa para que la Administración pueda emprender cualquier actuación material. Si no existe la decisión ejecutiva, los particulares afectados por la actuación material de la Administración podrán acudir a la jurisdicción ordinaria, incluso a través del procedimiento interdictal, para defenderse de ella. Dictada la decisión jurídica, la Administración podrá proceder a la ejecución forzosa, a través de los medios idóneos para ello: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión VI. Revisión de los actos administrativos 1. La Ley se ocupa por primera vez de un modo completo en nuestro ordenamiento jurídico de las potestades de la Administración respecto de sus propios actos, distinguiendo los supuestos de nulidad, anulación, revocación y rectificación de errores materiales y de hecho. Determinada adecuadamente la invalidez de los actos administrativos, la distinción entre nulidad y anulabilidad forzosamente habrá de reflejarse en las facultades de la Administración. Superando viejas concepciones, que, sin suponer eficaz garantía de los administrados, dificultaban injustificadamente el ejercicio de los poderes de la Administración, se le reconoce expresamente la facultad de declarar en cualquier momento la nulidad de sus actos en los casos taxativamente enumerados, si bien con la garantía que supone el previo dictamen del Consejo de Estado, bien entendido que, en estos supuestos, el administrado podrá instar la declaración de nulidad sin La Ley reconoce asimismo a la Administración la potestad de anular sus propios actos declarativos de derechos en iguales términos a los consagrados ya en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, es decir, que lo lleve a cabo en un plazo de cuatro años y previo dictamen conforme del Consejo de Estado. En los demás casos será la Jurisdicción Contencioso-administrativa la que decidirá sobre la anulación de los actos en el proceso de lesividad incoado por la propia Administración autora de los mismos. Por último, la Ley consagra la posibilidad de que la Administración rectifique en cualquier momento errores materiales o de hecho y los 2. Al regular los recursos administrativos, se ha procurado unificar las Tras unas normas generales, la Ley regula los distintos tipos de recursos. Con carácter ordinario, el recurso de alzada, y con carácter extraordinario, el de revisión. El recurso de reposición se admite únicamente como previo al con de reposición se admite únicamente como previo al contencioso-administrativo. Una de las innovaciones más acusadas del texto legal es la posibilidad de que los recursos contra un acto administrativo fundados en la ilegalidad de una disposición general se interpongan directamente ante el órgano que dictó dicha disposición, evitando las alzadas inútiles ante los órganos jerárquicamente intermedios. 3. Por no tratarse propiamente de un recurso, la Ley regula en lugar aparte la queja, que podrá deducirse siempre que se dé algún defecto 1. La Ley regula tres procedimientos especiales: para la elaboración de disposiciones de carácter general, el sancionador y el de las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales. 2. El procedimiento para la elaboración de disposiciones generales trata de asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición, mediante los correspondientes estudios e informes previos, al mismo tiempo que permite conocer la opinión de los administrados a través del trámite de información que, con las naturales cautelas, se prevé. 3. El procedimiento sancionador tiene carácter supletorio. Sin embargo, las normas esenciales de garantía del interesado, contenidas en la Ley, se aplicarán cuando no estén consignadas en las de un procedimiento especial. 4. Por último, se recoge el procedimiento sobre reclamacionesprevias a la vía judicial, civil y laboral. Aun cuando, por su objeto, se trate de un procedimiento distinto de los propiamente administrativos, es oportuno reunir su normación con la general del procedimiento administrativo, sin perjuicio de las particularidades que impone su naturaleza. El texto legal concluye con ocho disposiciones finales y una transitoria; la primera contiene la cláusula derogatoria de las normas que la propia Ley viene a sustituir, desde la de 1889 hasta aquellas otras, generales o especiales, que se opongan a lo que ahora se estatuye, lográndose con ello, y en sus líneas básicas fundamentales, un verdadero Código de La experiencia de casi tres cuartos de siglo ha demostrado que una de las razones que determinaron la confusa situación a que en la materia se había llegado tenía su origen en la diversidad de fuentes normativas que completaban la Ley de 1889, por lo que en la segunda de las disposiciones finales de la que ahora se promulga se faculta a la Presidencia del Gobierno para dictar cuantas disposiciones complementarias fuesen precisas: y es razonable creer que esta unidad de fuente tendrá como resultado la unidad de criterio en materia de tanta trascendencia, en beneficio así de los derechos de la Administración como en el de los particulares que se relacionan con ella, La Ley, que se inspira en el criterio de unidad, no desconoce la variedad exigida por la índole de los distintos intereses públicos, y por la misma razón que el artículo l conserva normas especiales de procedimiento, en la tercera disposición final se prevé un nuevo Reglamento de las reclamaciones económico-administrativas, que, ajustado a las prescripciones de la presente Ley, recoja las especialidades que exija la Análogas razones justifican la cuarta de las disposiciones finales, que faculta al Gobierno para adaptar a la presente Ley las normas de procedimiento de las Corporaciones locales, pues aunque la que ahora se promulga se refiere en principio sólo a la Administración del Estado, es innegable que el principio de unidad no rige por separado en ambas esferas de actuación administrativa, sino que, por el contrario, las abarca conjuntamente y unos mismos principios deben presidir el procedimiento en la Administración central y en la local, sin mengua de las especialidades que exija el procedimiento de las Corporaciones provinciales y municipales. También se faculta al Gobierno para análoga adaptación de las normas de procedimiento de los Organismos La disposición final quinta preceptúa la revisión periódica de la Ley, de acuerdo con lo que los resultados de la experiencia aconsejen. En armonía con los fines que inspiran la redacción de los artículos 3 y 35, se dictan las disposiciones finales sexta y séptima. Por último, la disposición final octava establece una prudente vacatio legis, con el objeto de que tanto los funcionarios que han de aplicarla como los administrados puedan adquirir un perfecto conocimiento de la misma y de que en el seno de la Administración puedan adoptarse las medidas indispensables que su aplicación requiere. La disposición transitoria establece, con el propósito de no entorpecer la marcha de los expedientes ya iniciados antes de la vigencia de esta Ley, que se tramiten y resuelvan con arreglo a las disposiciones hasta ahora En su virtud, y de conformidad con la propuesta elaborada por las Cortes Españolas, dispongo:

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